中國(guó)“無(wú)人機(jī)”監(jiān)管亟待統(tǒng)一立法 發(fā)展背后有喜有憂

500家，260億元。

這是我國(guó)無(wú)人機(jī)制造企業(yè)目前的數(shù)量和其帶來(lái)的生產(chǎn)總值。

9架無(wú)人機(jī)，100架航班迫降，上萬(wàn)名旅客滯留機(jī)場(chǎng)。

這是2017年4月14日至30日發(fā)生在成都市雙流機(jī)場(chǎng)的無(wú)人機(jī)干擾民航事件。

在無(wú)人機(jī)迅速發(fā)展的同時(shí)，問題也接踵而來(lái)。無(wú)人機(jī)與民用商業(yè)機(jī)是否存在干擾？無(wú)人機(jī)目前的發(fā)展現(xiàn)狀和困境是什么？如何促進(jìn)無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展以及如何有效地對(duì)無(wú)人機(jī)進(jìn)行規(guī)范與管理？

6月22日，中國(guó)法學(xué)會(huì)航空法學(xué)研究會(huì)、中國(guó)航空運(yùn)輸協(xié)會(huì)法律委員會(huì)在深圳市舉辦“無(wú)人機(jī)與法律高峰論壇”，中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易仲裁委員會(huì)華南分會(huì)、法制日?qǐng)?bào)社中國(guó)公司法務(wù)研究院協(xié)辦。會(huì)議由中國(guó)航空法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)郭俊秀主持。

與會(huì)者認(rèn)為，出臺(tái)明確的民用無(wú)人機(jī)監(jiān)管規(guī)定迫在眉睫，無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展亟需立法。

2019年銷量或破300萬(wàn)架

IDC(互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)中心)數(shù)據(jù)顯示，2015年我國(guó)無(wú)人機(jī)銷售量近10萬(wàn)架，市場(chǎng)規(guī)模近3億元；2016年達(dá)到39萬(wàn)架，預(yù)計(jì)2019年銷量將突破300萬(wàn)架。

“在我國(guó)，目前無(wú)人機(jī)制造企業(yè)超過(guò)了500家，生產(chǎn)總值超260億元。”中國(guó)民航局政策法規(guī)司法規(guī)處處長(zhǎng)吉大鵬表示，“按照現(xiàn)在的增速，未來(lái)幾年無(wú)人機(jī)會(huì)出現(xiàn)井噴式發(fā)展?！?/p>

公開資料顯示，我國(guó)無(wú)人機(jī)領(lǐng)頭羊——深圳市大疆創(chuàng)新科技有限公司(以下簡(jiǎn)稱“大疆公司”)的銷售額從2012年的不足2億元增長(zhǎng)至2015年的64億元，其間年復(fù)合增長(zhǎng)率高達(dá)217%，且占深圳海關(guān)無(wú)人機(jī)出口的95%以上。

據(jù)中國(guó)民航科學(xué)技術(shù)研究院政策法規(guī)研究所李亞凝博士介紹，隨著無(wú)人機(jī)潛在應(yīng)用領(lǐng)域被不斷發(fā)掘，其在警用安防、國(guó)土測(cè)繪、影視拍攝、農(nóng)林植保、行政巡檢等方面迅速嶄露頭角?！拔磥?lái)五年，中國(guó)無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)硬件產(chǎn)品復(fù)合年增長(zhǎng)率將超過(guò)50%，而軟件和服務(wù)的增長(zhǎng)率則有可能翻番，其全產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)規(guī)模則有望攀高至3000億元左右?！崩顏喣f(shuō)道。

干擾民航事件頻發(fā)

隨著無(wú)人機(jī)行業(yè)的迅猛發(fā)展，問題也不斷出現(xiàn)。

根據(jù)中國(guó)民航部門公布的數(shù)據(jù)，2015年全國(guó)共發(fā)生無(wú)人機(jī)干擾民航飛行事件4起，2016年發(fā)生23起，2017年上半年全國(guó)發(fā)生超過(guò)40起。

云南機(jī)場(chǎng)集團(tuán)法務(wù)審計(jì)部部長(zhǎng)胡新月介紹，以前干擾民航飛行的是“疑似無(wú)人機(jī)”，今年6月份云南機(jī)場(chǎng)首次確認(rèn)了一起“無(wú)人機(jī)”干擾民航案例?！盁o(wú)人機(jī)確實(shí)干擾了民航機(jī)的安全。”胡新月說(shuō)。

國(guó)際航空運(yùn)輸協(xié)會(huì)法律部高級(jí)法律顧問解興權(quán)、北京市盈科(上海)律師事務(wù)所航空律師李志宏同樣認(rèn)為，無(wú)人機(jī)給載人航班帶來(lái)干擾。

然而，專攻無(wú)人機(jī)研發(fā)、生產(chǎn)、銷售的大疆公司則持不同觀點(diǎn)。

該公司政策與安全負(fù)責(zé)人王曉丹結(jié)合無(wú)人機(jī)在深圳機(jī)場(chǎng)的試點(diǎn)，稱試點(diǎn)半年出現(xiàn)零起威脅航空安全事件，她認(rèn)為：“要客觀探討無(wú)人機(jī)和民用商業(yè)機(jī)是否確實(shí)存在干擾，我認(rèn)為不存在，但目前各地對(duì)無(wú)人機(jī)的監(jiān)管處于‘管死’狀態(tài)?！?/p>

她介紹了國(guó)內(nèi)各地?zé)o人機(jī)的禁飛區(qū)劃設(shè)范圍，如成都和昆明是40km×20km禁飛，廣州是9500平方公里禁飛。她認(rèn)為，這屬于“一刀切”式管理，并提出要用合理“監(jiān)管”取代“一刀切”政策，應(yīng)探討“禁飛公告”是否符合上位法；“禁飛公告”的制定權(quán)限到底在誰(shuí)等問題。

監(jiān)管體系存在不足

目前，我國(guó)與無(wú)人機(jī)相關(guān)的規(guī)定有《民用無(wú)人駕駛航空器系統(tǒng)空中交通管理辦法》《民用無(wú)人機(jī)駕駛員管理規(guī)定》《輕小無(wú)人機(jī)運(yùn)行規(guī)定(試行)》《民用無(wú)人駕駛航空器實(shí)名制登記管理規(guī)定》等。

但這些規(guī)定在與會(huì)專家看來(lái)，仍然存在不足。

北京大成律師事務(wù)所高級(jí)合伙人吳靜靜認(rèn)為，目前我國(guó)關(guān)于無(wú)人機(jī)的法律法規(guī)僅限于部門規(guī)章，法律位階較低，行政強(qiáng)制效力不足，且現(xiàn)行規(guī)定僅僅各自分別對(duì)無(wú)人機(jī)活動(dòng)的一部分做出規(guī)定，缺乏全面系統(tǒng)性法規(guī)。

李志宏律師稱，我國(guó)現(xiàn)有無(wú)人機(jī)相關(guān)法規(guī)還存在制訂過(guò)程中利益相關(guān)方參與性不足、無(wú)人機(jī)適航性的要求不明確、治理無(wú)人機(jī)擾航的法律適用混亂等問題。

那么，為什么無(wú)人機(jī)領(lǐng)域的監(jiān)管會(huì)存在這些問題？

吉大鵬分析稱，根本原因是無(wú)人機(jī)的社會(huì)屬性突出，難以單獨(dú)管理，必須協(xié)同發(fā)力。

而解興權(quán)則認(rèn)為，源于我國(guó)缺乏明確的法律制度，需盡快推動(dòng)無(wú)人機(jī)立法，同時(shí)需要進(jìn)一步思考無(wú)人機(jī)對(duì)商業(yè)航空發(fā)生干擾并產(chǎn)生爭(zhēng)議時(shí)如何處理，以及無(wú)人機(jī)出了事故如何賠償?shù)葐栴}。

統(tǒng)一立法迫在眉睫

中國(guó)民航大學(xué)航空法律與政策研究中心副主任劉勝軍認(rèn)為，無(wú)人機(jī)治理應(yīng)注重源頭監(jiān)管，應(yīng)積極完善無(wú)人機(jī)技術(shù)研發(fā)、制造、銷售、培訓(xùn)和駕駛員的準(zhǔn)入監(jiān)管，并要求其駕駛員必須熟知監(jiān)管框架和飛行規(guī)則，通過(guò)技術(shù)手段與法律融合創(chuàng)新監(jiān)管。

中國(guó)民用航空局國(guó)際合作服務(wù)中心主任孟慶芬建議，在完善我國(guó)無(wú)人機(jī)立法時(shí)，應(yīng)積極吸收其他國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，重視基礎(chǔ)研究，科學(xué)劃分不同類別的無(wú)人機(jī)管制，重視立法的協(xié)調(diào)性。

而關(guān)于如何立法，不少與會(huì)專家建議，應(yīng)有效區(qū)分無(wú)人機(jī)與通用航空邊界，做好空域規(guī)劃與空中禁區(qū)設(shè)置，并確定行業(yè)準(zhǔn)入制度，確定無(wú)人機(jī)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)組件，確保技術(shù)能限制無(wú)人機(jī)在指定空域運(yùn)行，并保證無(wú)人機(jī)的可操縱性和可追蹤性，可開展民用無(wú)人機(jī)實(shí)名注冊(cè)，有效利用電子圍欄，對(duì)無(wú)人機(jī)施行聯(lián)防聯(lián)控。

“民航局應(yīng)增加制定對(duì)無(wú)人機(jī)生產(chǎn)商的監(jiān)管制度，確保接入無(wú)人機(jī)的管控系統(tǒng)正常工作。目前監(jiān)管屬于多頭管理，管轄邊界模糊，因此應(yīng)該高階位立法，厘清執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法權(quán)邊界?！眳庆o靜建議，“目前的共識(shí)是非隔離空域內(nèi)應(yīng)由民航局進(jìn)行管轄，隔離空域內(nèi)由公安機(jī)關(guān)屬地管轄?！?/p>

“規(guī)章制訂過(guò)程中應(yīng)廣泛聽取生產(chǎn)廠家、運(yùn)營(yíng)商、個(gè)人消費(fèi)者、行業(yè)協(xié)會(huì)等利益相關(guān)方意見，并將通用航空分類管理、擴(kuò)大低空空域開放、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、強(qiáng)化全程安全監(jiān)管等有機(jī)結(jié)合起來(lái)；同時(shí)多管齊下，依法應(yīng)對(duì)無(wú)人機(jī)擾航行為，如加強(qiáng)機(jī)場(chǎng)凈空保護(hù)區(qū)域的公示、宣傳、警示標(biāo)志設(shè)置，將無(wú)人機(jī)運(yùn)行記錄納入誠(chéng)信管理等。”李志宏說(shuō)。